A la fecha ya se tienen proyecciones
sobre el crecimiento del PBI para todos los gustos. La más alta corresponde al
BCRP con 4%; le sigue el MEF con un rango entre 3.5% y 4%, aunque en el informe
preelectoral de enero esta se precisó en 3.6%. De ahí van para abajo: 3.3% del
FMI, entre 2.8% y 3.5% para la mayoría de los bancos locales. La más negativa
es de 1.5% de un par de analistas. Lo que parece claro, en el mejor escenario,
sería una tasa igual a la observada en 2015 y respecto a lo más probable
todavía es demasiado temprano para manifestarse.
Este sería el tercer año consecutivo
con una tasa de crecimiento económico entre 2% y 3% anual, que implicaría de
acuerdo a los estándares históricos un aumento de la población ocupada entre
1.2% y 1.5% anual. Estos resultados serían inferiores al crecimiento de la
población en edad de trabajar de 1.7% (INEI, 2014) con la consiguiente
elevación del desempleo abierto, del subempleo y/o de nuevos ciudadanos fuera
de la población económicamente activa. Lo anterior es un hecho delicado que se
suma a diversos problemas económicos que se comentarán más adelante; asimismo
se agregan dos elementos críticos: no se trata de un fenómeno coyuntural ya que
podría ser una constante hasta 2021 y la mayoría de las propuestas de las agrupaciones
políticas que pretenden ser gobierno estarían, a nuestro parecer, más en el
mundo de los sueños que de las realidades.
La transición y la nueva realidad
internacional
Nadie duda que el gobierno actual
dejó aportes positivos en algunas cuestiones específicas. Sin embargo, la
herencia en el campo de la microeconomía de las familias y negocios y en la
macroeconomía sería delicada. Lo obvio es la desaceleración productiva y los
problemas en el mercado de trabajo ya mencionados. A esta se suman, a pesar de
la reducción en el ritmo de crecimiento de la demanda, las presiones
inflacionarias que erosionan el poder de compra de los sueldos, salarios e
ingreso de los independientes que con la mayor restricción y mayores costos
financieros del crédito impactarían en el consumo privado en 2016. Esto hace
poco probable la tasa de crecimiento de 3.4% en esta variable prevista por el
MEF.
La previsión oficial también
considera que las exportaciones se elevarían en 3.7%; esto es posible, pero en
el caso de las exportaciones de materias primas mineras este efecto podría
contrarrestarse por una mayor caída en los precios de estos productos
impactando negativamente en los ingresos de las empresas exportadoras y de la
economía en general. Lo anterior, como resultado, no sólo de la desaceleración
china sino por la aún más peligrosa sobreoferta de estos productos a partir de
una inversión global anual de US$ 100,000 millones desde 2007 (The Wall Street
Journal Americas, 6/1/2016).
En la misma dirección, el FMI (World
Economic Outlook, octubre 2015) ha destacado la correspondencia positiva en el
largo plazo entre el ciclo de los precios internacionales y la inversión
sectorial que conduce a afirmar que con independencia de lo que se intente
promover o apoyar localmente al sector minero y de hidrocarburos habría una
retracción importante de esa inversión y por consiguiente tanto en la inversión
extranjera directa (IED) como en la inversión privada en general. De esta
forma, se consideraría que la inversión privada se reduciría a una tasa mayor
del -4.5% prevista en las proyecciones del MEF.
De esta forma, la tasa de crecimiento
de la economía sólo podría sostenerse con una mayor caída de las importaciones
reales, ya que tampoco habría muchos espacios por el lado de aumentar el
consumo público y la inversión pública que tienen previsto una expansión del 5%
y 9.9% respectivamente. Oficialmente, el resultado de las finanzas públicas
sería de -2.9% explicado por el mayor gasto, pero principalmente por la caída
de los ingresos públicos por los menores niveles de precios de las materias
primas, el menor nivel de actividad económica y las reducción del impuesto a la
renta (ISR) y selectivos al consumo (ISC) de finales de 2014. Entre 2014 y 2015
la presión tributaria total cayó en 3 puntos porcentuales y esta se reduciría
en 0.7 puntos porcentuales adicionales en 2016.
Efectivamente hay espacios para el
déficit fiscal previsto sustentado en la regla de déficit estructural y en el
bajo nivel actual de la deuda pública. Sin embargo, es un tema que debe
manejarse con cuidado en la medida en que existen muchos pasivos en firme y
contingentes asociados a los diversos grandes proyectos de inversión en
asociaciones pública privadas (APP) autorizados en 2014 y 2015 (Alarco, 2015).
Asimismo, no se debe olvidar las propuestas de mayor gasto público y de
reducción de impuestos contenidas en algunas de las propuestas electorales. No
se comenta aquí el impacto de los menores niveles del canon minero y de
hidrocarburos a nivel regional y local, con sus consiguientes efectos a nivel
económico y social.
A estos problemas fiscales deben
sumarse los de la balanza de pagos, asociados a una balanza comercial, de
servicios y de renta de factores negativas, una IED más reducida, menores
entradas de otros capitales de largo plazo y la salida de capitales de corto
plazo vinculados tanto al probable cambio en la catalogación de la Bolsa de
Valores de Lima de emergente a frontera como a la subida de las tasas de
interés de los EE.UU. De esta forma, como resultado de la política cambiaria y
el negativo desempeño externo se podrían erosionar las reservas internacionales
y la posición de cambio del BCRP. Por otra parte, a nivel local, habría que
considerar los efectos de las mayores tasas de interés activas y pasivas, y
menores niveles de crédito como resultado de que el BCRP continúe aplicando
políticas contra la inflación.
En el gráfico adjunto se muestra la
evolución histórica y esperada de los precios de las materias primas desde
1900. Su tendencia decreciente en el largo plazo es clara, misma que es
contrarrestada por la tendencia alcista ocurrida en la primera década del siglo
XXI. Mariscal y Powell (BID, 2014) muestran la evolución esperada de los
precios reales de las 24 materias primas internacionales principales,
excluyendo los hidrocarburos, hasta el 2030. Tanto el escenario medio como el
escenario positivo no son halagueños. A este diagnóstico se podrían incorporar
otros elementos que podrían generar impactos negativos como la elevada relación
capital/producto, alta propensión a importar, reducido multiplicador del gasto,
bajo nivel del tipo de cambio real de largo plazo, reducido componente nacional
de la inversión privada, dolarización financiera, tendencia decreciente de la
participación salarial en el PBI y de la alta desigualdad que afectan el
desempeño económico del país.
En el plano económico, la mayoría de
las propuestas de las agrupaciones políticas que pretenden ser gobierno
estarían, a nuestro parecer, más en el mundo de los sueños que de las realidades.
¿Política monetaria anticíclica
agotada?
Antes que la Reserva Federal
norteamericana (FED) iniciara la elevación de la tasa de interés de referencia
congelada desde 2008, el BCRP rompió el esquema de política monetaria
anticíclica que mantenía desde años atrás. A partir de allí ya ha vuelto a
subirla nuevamente con el argumento de las mayores presiones inflacionarias
observadas al cierre de 2015. Se trata de un tema discutible, ya que según el
instituto emisor, esta tasa estaría recién a un nivel neutral en términos
reales. Sin embargo, el propio banco central ya espera que comiencen a elevarse
tanto las tasas de interés activas como pasivas en general con los
consiguientes efectos negativos sobre la demanda interna.
El BCRP ha tenido una política
cambiaria, de manejo de las reservas internacionales (RIN) y monetaria
equivocadas que han impactado negativamente sobre las RIN, el tipo de cambio
real que afecta al aparato productivo y en numerosas oportunidades ha rebasado
sus propias metas de inflación. Fue tardío al iniciar la reducción de las tasas
de interés en febrero de 2009, luego de cinco meses que detonara la crisis de
Lehman Brothers en septiembre de 2008. Después permitió una severa apreciación
de la moneda nacional entre julio de 2009 y el primer trimestre de 2013 hasta
S/. 2.50 por dólar americano. De esa fecha en adelante contuvo las presiones de
depreciación de la moneda nacional con un elevado costo en RIN y de reducir la
posición de cambio del BCRP. Al hacer esto retrasó la posibilidad de aplicar
política monetaria anticíclica hasta julio de 2014, luego de 19 meses en que
comenzaran a caer los precios internacionales y la demanda de las materias
primas en diciembre de 2012. Llegó y sigue llegando tarde.
¿Propuestas económicas soñadoras?
Es lamentable que la agrupación
política que a la fecha goza de las mayores preferencias electorales no haya
dedicado página alguna, en su propuesta de plan de gobierno, a un diagnóstico
de la situación económica actual. Se presenta información relativa a la
transformación económica observada a partir de la década de los noventa y nada
sobre los problemas actuales de la economía internacional y sus impactos en la
economía peruana. Asimismo, hay poco sobre otros factores explicativos
internos, repitiendo el argumento de la mayoría sobre la excesiva burocracia y
tramitología.
Un buen diagnóstico es el preludio de
buenas recomendaciones de política económica. Si lo primero no se realiza las
propuestas no tienen contexto alguno. Al respecto, aquí sólo hay elementos
sueltos como la propuesta de uso del Fondo de Estabilización Fiscal a propósito
de una relación deuda pública/PBI a niveles razonables, aunque no se habla de
manera transparente de proseguir con una política fiscal anticíclica. Otro
elemento asociado al anterior es el relativo a generar un boom de inversiones
productivas y sociales, tributos cero para las Mypes y algunas políticas
sectoriales interesantes.
Aunque sin mayor nivel de detalle, la
orientación sectorial sería la de seguir insistiendo en lo mismo de siempre:
sectores extractivos (minería e hidrocarburos), olvidándose de lo que está
ocurriendo con el ciclo de la demanda y precios de estos productos a nivel
internacional. Sólo se señala que se revisará y armonizará el Plan Nacional de
Diversificación Productiva y el Plan Nacional Exportador para viabilizar la
formación de sólidas cadenas de valor.
En la propuesta de Peruanos por el
Cambio (PPK) se incorpora un diagnóstico que analiza la situación internacional
pero que circunscribe a los problemas de la China y al aumento de las tasas de
interés en los EE.UU. Se olvidan de la sobreoferta de los mercados de productos
mineros. Frente a estos retos se plantea diversificar la canasta exportable.
Sin embargo, se quedan en las generalidades, ya que esta se promovería
principalmente con menos trabas burocráticas y a través de la inversión en
infraestructura.
El instrumento económico básico para
la reactivación económica y la reforma estructural es la reducción progresiva
del IGV, del impuesto a la renta para las pequeñas empresas y la exención de
impuestos por reinversión de utilidades. Aquí la jugada es peligrosa, tanto
porque no existe evidencia nacional e internacional que demuestre su
efectividad más allá de la reducción de los ingresos públicos, como desde el
origen el gobierno actual estima un déficit público del 2.9% del PBI.
En lo positivo se reconoce los bajos
niveles de endeudamiento público del país como una ventana de oportunidad para
la reactivación económica, planteando un déficit estructural de hasta 3% del
PBI en 2019. Se propone elevar la remuneración mínima vital (RMV) a S/.850
mensuales; establecer una pensión mínima; mejorar el banco agrario; fortalecer
los programas de asistencia técnica; participación de los usuarios en los directorios
de las empresas de agua y saneamiento; escalonamiento de los ríos de la costa;
y un ministerio de apoyo a las regiones. Es interesante la propuesta de
creación de un banco de fomento minero para apoyar la formalización de los
pequeños productores. Sin embargo, en el documento pormenorizado hay retroceso,
ya que luego se reduce simplemente a sujeta a evaluación.
Alianza para el Progreso (C. Acuña)
ha presentado un documento más articulado que parte de un ideario que incorpora
principios, objetivos y valores. De ahí establece una visión, misión y
objetivos estratégicos y luego las principales medidas en cuatro dimensiones:
social, institucional, económica y territorial-ambiental. Se presenta un
diagnóstico económico donde se señala que se tiene un contexto internacional
incierto con relación a diversas variables como el desempeño de China, los
precios de las materias primas, las tasas de interés y el nivel de aversión al
riesgo de la inversión. Sin embargo, esto es erróneo ya que en realidad este es
en general negativo, aunque si hay elevada incertidumbre en los mercados de
capital y de valores.
Se repite el tema de las reformas de
segunda y tercera generación, pero estas no se precisan. Es meritorio el
énfasis en la necesidad de planificar el desarrollo. Se propone un plan de
diversificación productiva, desconcentración y descentralización productiva;
establecer un control de fusiones ex ante; seguir implantando una política de
tono moderadamente contra-cíclica hasta el 2017; ajuste en la RMV; procurar reducir
la inflación promoviendo la libre competencia, elevando la productividad y
mejorando las cadenas logísticas, entre otras políticas.
Alianza Popular (APRA-PPC) reconocen
los problemas de la economía internacional pero insisten en que la inversión privada
se ha frenado básicamente por los excesivos trámites burocráticos. La propuesta
sectorial es insistir en las actividades extractivas, aunque hay mención a
otras políticas específicas para sectores predeterminados. De igual manera que
los fujimoristas se señala la necesidad de utilizar el Fondo de Estabilización
Fiscal para cofinanciar obras de infraestructura (creemos en APP pero omitiendo
los problemas que se mencionaban anteriormente). Se habla de un obvio impulso
fiscal en 2016 y potenciar el Consejo Fiscal. En la política monetaria sólo se
señala que se va a mantener la independencia del BCRP, el objetivo de baja
inflación y de implantar el proyecto de renovación por tercios de su
directorio.
Se señala muy poco sobre los
programas de lucha contra la pobreza. Sin embargo, hay aportaciones puntuales
sobre el fortalecimiento del agrobanco (lo mismo se ofreció para el gobierno
2006-2011), el programa de Sierra Exportadora, mayores recursos para Cofide,
una ventanilla en el Banco de la Nación para comprar oro informal y desarrollar
una serie de obras de infraestructura como el Tunel Trasandino, la primera
etapa del tren de la costa, las líneas 3 y 4 del metro de la Ciudad de Lima, el
tren a Pucallpa para enlazarse con el propuesto por Brasil, entre otros
proyectos con mayor o menor consenso.
El Plan de Todos por el Perú (J.
Guzmán) tampoco presenta un diagnóstico de la situación económica. Su primer
compromiso es trabajar para asegurar los servicios y los derechos para todos.
El segundo es promover la generación de empleos dignos de calidad con ingresos
previsibles y crecientes. Se plantea diversificar la economía, hacerla más
sofisticada integrándola a las cadenas productivas globales. Sin embargo, es
una diversificación que parece venida del cielo, ya que no se justifica o
motiva. En lo más concreto se propone que el país sea un hub de China,
promoviendo nuestras exportaciones especialmente de alimentos a ese país y que
el Perú sea el punto de partida de los negocios chinos en América del Sur. Se
anota también la necesidad de desarrollar las clases medias, destrabar
inversiones, ampliar la infraestructura, entre otras.
La propuesta de este nuevo grupo
político tiene elementos interesantes, aunque no están debidamente articulados
e integrados. Se otorga un rol central al planeamiento estratégico para, según
ellos, no estar supeditados a la inercia del MEF. Asimismo, esta instancia debe
liderar el sistema de seguimiento y monitoreo de políticas que permita realizar
ajustes al Plan. También sostiene que las APP deben estar alineadas al plan
estratégico y a las prioridades del país. El BCRP debe incorporar también como
objetivo el nivel de empleo y no sólo la inflación; asimismo el tipo de cambio
debe ser más competitivo para el desarrollo de las exportaciones tal como los
países asiáticos que se industrializaron en los últimos treinta años. Coincide
con otras agrupaciones políticas en la importancia de una política fiscal
contra-cíclica asociada a los bajos niveles relativos de endeudamiento público.
Perú Posible tampoco tiene un
diagnóstico, planteando directamente volver a crecer, diversificar la
producción, generar trabajo y reducir la desigualdad, señalando que esto es
necesario en la medida que la competencia para nuestros productos y servicios
es cada vez más intensa y difícil. No se menciona las características de la
actual coyuntura internacional. Se proponen una política macroeconómica
contra-cíclica, un programa de desarrollo de clusters en estrecha coordinación
con los gobiernos regionales, elevación de la RMV, plan de desarrollo de
infraestructura (intensificar APP y obras por impuestos), masificación del uso
del gas natural, un plan de diversificación productiva sobre la base de un
conjunto de precios relativos (salario, tipo de cambio, tasa de interés real y
presión tributaria), entre otras políticas.
A diferencia de las agrupaciones
políticas anteriores, el Frente Amplio parte de un claro diagnóstico de la
situación económica internacional señalando que el modelo extractivista
primario exportador centrado en la actividad minera está sujeto a los vaivenes
del mercado internacional y es insostenible en el tiempo. Se propone que la
recuperación del crecimiento y la redistribución del ingreso se sustenten en la
diversificación y descentralización productiva. El programa se sustenta en tres
procesos centrales: reactivación, redistribución y diversificación de la
producción.
En lo más instrumental se plantea el
aumento de la inversión pública, reducción de la tasa de interés de referencia
del BCRP; restablecer la franja de precios agrícolas; canalizar recursos
públicos y privados hacia el crédito a pequeñas y medianas empresas; aumentar
la presión tributaria; revertir las rebajas en el impuesto a la renta de las
personas jurídicas; reforma integral del sistema de pensiones; incremento de la
RMV; fortalecimiento y reorientación de los organismos reguladores; el
fortalecimiento y desarrollo de cadenas productivas y clusters, una norma para
regular fusiones y adquisiciones, entre otras medidas.
Es lamentable que la agrupación
política que a la fecha goza de las mayores preferencias electorales no haya
dedicado página alguna, en su propuesta de plan de gobierno, a un diagnóstico
de la situación económica actual.
Criterios de evaluación de las
propuestas económicas
No es el momento de evaluar de manera
pormenorizada las propuestas económicas de las diferentes agrupaciones
políticas. Al respecto, en primer lugar hay que reconocer que el proceso
colectivo de elaboración de estos documentos no es una tarea sencilla. También
es claro que estos corresponden a una instancia electoral, diferente a la de un
plan económico cuando se es gobierno y a la instancia de la acción (Matus,
1987). Sin embargo, es indispensable mostrar conocimiento de la realidad y
capacidad analítica para elaborar un buen diagnóstico, proponer medidas
consistentes y coherentes con esa realidad tomando en consideración los
principios, prácticas y valores de la agrupación política que corresponda.
Aunque discutible, una buena
propuesta económica para la actual coyuntura debería incluir una serie de temas
claves tales como la necesidad de realizar una reforma institucional y de los
sistemas de gestión. Es imprescindible abordar la problemática de la
estabilidad macroeconómica para el crecimiento sostenible. La diversificación
productiva y la estrategia de crecimiento de los sectores primarios son la
respuesta a los problemas de la economía internacional. Se debe incorporar
propuestas para la reducción de las desigualdades extremas y la eliminación de
la pobreza. Es esencial incluir una estrategia de infraestructura de mediano y
largo plazo; la problemática de seguridad alimentaria y energética; los
derechos laborales y la generación de empleos de calidad y por último plantear
estrategias precisas para que el sistema financiero, los mercados de capitales
y valores coadyuven al desarrollo productivo.
Reflexiones finales
Desafortunadamente es poco probable
que 2016 sea un buen año para la economía nacional. El gobierno actual
heredaría al siguiente una microeconomía de las familias y las personas con
problemas. Los retos en la macroeconomía son mayores. Por otra parte, la
mayoría de las propuestas económicas de las agrupaciones políticas en contienda
tienen muchos elementos rescatables; sin embargo, la mayor parte de ellos
tienen problemas importantes en el diagnóstico, ignorando o minimizando los
escenarios negativos y volátiles del sector externo. Esta realidad se sumaría a
los problemas clásicos de transición de cualquier agrupación política que asuma
el gobierno.
En estas circunstancias y en el mejor
de los casos las agrupaciones políticas con mayores posibilidades electorales,
pero con contenidos estándar, acudirían a los instrumentos y políticas
tradicionales: más política fiscal y política monetaria anticíclicas. El
problema es que los márgenes de acción en estas dos políticas son limitados. Ya
se prevé un déficit fiscal ligeramente inferior al 3% del PBI, hay algún
espacio adicional, pero ampliarlo mucho más implicaría contar con una capacidad
inexistente para evaluar y mejorar la calidad del gasto público. Tampoco existe
la voluntad para analizar el contenido de los grandes proyectos de
infraestructura en la modalidad de APP que explican parte de ese desequilibrio
fiscal inicial. En el caso de la política monetaria anticíclica, el BCRP ya
lleva dos ajustes al alza en la tasa de interés de política monetaria y se
prevé que continúe haciéndolo tanto por el argumento de la inflación interna
como por las modificaciones graduales de la tasa de referencia de la FED. En lo
sectorial el énfasis parece seguiría en lo mismo que antes: actividades
extractivas.
Menor crecimiento del empleo y la
ocupación, menos ingresos reales para las familias, menos consumo privado,
menores ingresos por las exportaciones, menos inversión privada, menos canon a
las regiones son algunos de los ingredientes tradicionales para un panorama
social y político convulsionado. Sin embargo, los temas de atención serán
otros: los trajines de la lucha electoral, la primera y segunda vuelta y el
periodo de curiosidad y esperanza previo a la toma de mando. De esta forma, no
se esperaría más que inercia en los primeros siete meses de 2016. Para lo que
resta del año la luna de miel y/o el periodo de gracia podrían extenderse por
más o menos tiempo dependiendo de la creatividad y habilidad del gobierno para
construir nuevos escenarios y consensos en los principales ámbitos de acción.
Ni la inercia basada en los sectores
extractivos, ni la política fiscal y monetaria anticíclica son suficientes para
enfrentar los retos de este y los años siguientes. Llevar a la práctica la
diversificación productiva tiene un natural periodo de maduración, aun cuando
sea prioridad del nuevo gobierno (desafortunadamente no lo es en algunas
propuestas con mayor chance). La situación negativa del sector externo obliga a
mirar más hacia adentro preocupándonos en los ingresos de la población, pero
sin olvidar que hay que trabajar desde el primer día en ampliar y diversificar
la canasta exportadora no tradicional y de servicios. El BCRP se debe sumar a
la prioridad nacional en la creación de empleos. Se debe procurar un mayor tipo
de cambio real como una señal de mercado clave de largo plazo reconociendo sus
riesgos. El manejo fiscal exige una labor titánica en la mejora de calidad del
gasto, incluyendo la evaluación de los grandes proyectos de APP, minimizando
sus impactos fiscales, sobre la deuda y redistributivos.
Por otra parte, también nos queda
claro que más temprano que tarde se deberá acudir a otra agenda económica. Una
que reconozca como esencial construir un nuevo consenso económico social donde
todos importen. Este deberá tener un fuerte énfasis en la equidad entre los
diferentes grupos sociales e intergeneracional; que relieve espacios para los
asalariados y los trabajadores independientes; una mayor perspectiva
multisectorial; que establezca una nueva relación constructiva con los
empresarios; que promueva mayor participación ciudadana y que sepa combinar una
doble agenda de los temas estándar con numerosos proyectos, a lo largo y ancho
del país, que operen por el lado de la oferta a nivel local. Esa es nuestra
apuesta que buscaría balancear esfuerzos, costos y beneficios en horizontes de
corto, mediano y largo plazo. Ojalá que todo esto no sea otro sueño más.
Escrito por: Germán Alarco Profesor e
Investigador de la Escuela de Postgrado de la Universidad del Pacífico
